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绿色政府采购

目录
简介
绿色政府采购的整体架构
主要发达国家的政府绿色采购
面临的障碍
改进措施
中国绿色政府采购的发展

    简介

    绿色政府采购,是指政府采购在提高采购质量和效率的同时,应该从社会公共的环境利益出发,综合考虑政府采购的环境保护效果,采取优先采购与禁止采购等一系列政策措施,直接驱使企业的生产、投资和销售活动有利于环境保护目标的实现。

    从全球情况来看,世界各国政府采购在国民生产总值(GDP)中所占比例很大,足以影响某些产品的市场份额和消费者取向。据统计,欧盟等发达国家政府采购额占其国内生产总值的15%-25%。进入20世纪90年代以来,绿色政府采购蓬勃兴起,并成为引领可持续消费的首选手段;同时国际社会也不断关注如何借助于绿色政府采购制度实现社会目标,如推进劳动保障和保护弱势群体、促进社会协调发展等。世界各国尤其是发达国家如英国、美国、加拿大、日本、丹麦、荷兰、德国、韩国等,纷纷通过专门立法或政府令的形式强制推行或鼓励绿色政府采购[1]

    绿色政府采购的整体架构

    各国推动绿色政府采购的方式大致可分为两种模式:一种是由国家政府确立政策方向,指导次一级政府进行采购。如法国由中央管理机关制定采购计划并向基层部门贯彻;丹麦、日本由国家推出可持续采购国家政策。另一种是指导地方政府与民间的组织与团体推动绿色采购,即以地方团体自发的绿色采购行动为导,政府仅属于辅导协助的地位。如主要为民间体参与的瑞士负责协调建筑业采购的联邦建筑物组织会议(KBOB)。

    此外,各国采购机制也有所不同,如以英国为代表的集中采购和以德国为代表的独立采购,前者由专设的采购部门执行政府的绿色采购、或由几个政府部门实施联合采购以取得批量采购的价格优势;后者通过各级地方政府的独立采购在选择产品时更具有灵活性和竞争性。根据欧委会2001年公布的集成产品政策绿皮书,为了推行其环保政策可持续发展战略,在售后采取税收政府补贴、产品环保回收,环境责任、环境标签、政府采购、产品环保设计、产品环境标准等一系列措施,促进环保产品的生产和与消费,最大限度地减少产品在其生命周期内对环境的影响,这些措施被统称为集成产品政策。

    可见,在实施绿色政府采购过程中如何明确办公采购和采购标的,进而通过公开招标、选择性招标、限制性招标和谈判式采购等采购形式,充分体现国民待遇原则,是各国政府推行其国内绿色政府采购时关注的重点。[3]

    主要发达国家的政府绿色采购

    日本

    日本被认为在绿色政府采购方面作出了很多有影响力的工作。1994年日本制定实施了绿色政府行动计划,拟定了绿色采购的基本原则,鼓励所有中央政府管理机构采购绿色产品。为推动此项行动计划,1996年日本政府与各产业团体组成了日本绿色采购网络组织(GPN),参与该组织的会员团体承诺将通过购买环境友善物品及服务,减少采购活动对环境的不良影响。GPN的活动主要包括颁布绿色采购指导原则、拟定采购指导纲要、出版环境信息手册、进行绿色采购推广活动等。这种由政府部门、民间企业、社团组织共同组成的绿色采购团体和联盟,在政府、企业和消费者之间宣传绿色采购观念、提供绿色采购信息以及会员间的信息交流等方面起到很好的作用。2000年日本颁布了绿色采购法,这是日本为建立循环型社会颁布的六个核心法案之一。绿色采购法规定,所有中央政府所属的机构都必须制定和实施年度绿色采购计划,并向环境部长提交报告;地方政府要尽可能地制定和实施年度绿色采购计划。截止到2008年,全日本有83%的公共和私人组织实施了绿色采购。

    美国

    美国从20世纪90年代初以来已经先后制定并实施了采购循环产品计划、能源之星计划、生态农产品法案、环境友好产品采购计划等一系列绿色采购计划。美国政府尽管还没有制定绿色采购法,但政府采购法第23章专门做了规定,该章的名称是“环境、自然保护、劳动安全和无毒的工作场所”,主要内容就是绿色采购规定,如23.904款明确指出,采购那些对人民健康和环境影响最小的产品和服务是政府的采购政策。

    美国政府主要以联邦法令与总统行政命令作为推动政府绿色采购的法律基础,如美国总统第13101号行政命令“透过废弃物减量、资源回收及联邦采购来绿化政府行动”,以及美国资源保护与回收法(RCRA)。

    德国

    德国自1979年起推行环保标志制度,国家规定政府机构优先采购环保标志产品,规定绿色采购的原则包括禁止浪费、产品必须具有耐久性、可回收、可维修、容易弃置处理等条件。在1994年9月27日通过的循环经济法第37章中对政府采购循环经济产品作出了原则规定,明确规定联邦政府有关机关应拟定工作计划,进行采购、使用有关物品;拟定建设计划,采购和使用满足一定的耐用性、维修保证、可再利用性等规定的环境友好型产品和服务。

    欧盟

    截止到2006年,许多欧盟国家的政府开展主动性环境采购计划已经有10多年了,各国之间的绿色采购合作也日益密切。为了避免混乱、进一步协调各国的行动,2004年8月,欧盟委员会发布了“政府绿色采购手册”。该手册主要用于指导欧盟各成员国如何在其采购决策中考虑环境问题,为此欧盟委员会还建立了一个采购信息数据库,到2006年信息库中已有100多类产品的信息,包括产品说明书、生态标签信息等,还提出了一般采购建议。欧盟通过《政府绿色采购手册》统一了绿色采购纲领。[2]

    面临的障碍

    信息障碍

    政府绿色采购的实施首选有赖于采购人员对绿色信息的搜集,例如绿色资源信息、绿色法规信息等。由于各国政府通常仅公布笼统的环境政策,缺乏明确的实施细则与环境准则,采购人员难以把握采购活动应遵守的环保准则。例如采购人员一般懂得如何避免采购含有禁用物质或具危害性(例如重金属)的产品,但对那些已知含有负面效应但尚未禁用的物质(例如PVC)则未必知道应如何处理,或者,采购人员未认识到现有采购产品对环境的不良影响以及绿色替代产品的优越性,也会导致缺乏改变采购行为的诱因。尽管各国政府支持绿色采购,但却未能充分提供给采购人员产品的环境信息以及对该产品环境影响的权威评估方法,尤其缺乏一套可在众多环境标志产品(绿色产品)或厂商宣传广告中进行筛选的清单,从而造成政府绿色采购实施障碍。

    经济障碍

    到21世纪初,已有的采购管理机制没有体现政府鼓励绿色采购的政策,尤其在编制采购预算、制定采购法规与政策、对政府采购事务进行协议与管理、进行采购统计分析与评估时,不能充分考虑绿色产品在其开发过程控制了环保、安全等方面的成本,因而在招标管理办法与程序中没有给予必要的价格倾斜。新推出的绿色产品初始购置成本较高(售价较高),使用绿色新产品需要改变以往工作方式,在适应阶段会增加其他费用,而且绿色新产品与现行使用的其他产品存在不兼容性,需要额外开支来磨合。绿色产品与传统产品相比成本高较高,这主要是由于传统产品生命周期内的总成本、尤其是相关的社会、环境成本经常未被计入、以致到被视为比较廉价。此外,各政府机构经常受到必须优先采购特殊团体和区域产品或其他受法令优先指定采购项目的限制,这些特殊规定势必与绿色采购发生经费挤压现象,从而造成采购障碍。

    法规障碍 

    各国虽然公开宣扬绿色采购政策,却未能直接落实于采购法规中。例如,欧盟的公共采购指令未能对采购定出明确的执行规范。许多国家的政府采购法律法规体系未能营造适宜绿色采购的氛围,对政府采购的范围、采购实体、招标的门槛价、招投标程序、仲裁机构、争端解决方法等政策性和技术性问题作明确规定,以此来规范和指导政府采购行为。政府绿色采购受到繁杂的政府采购法规的制约,这些限制使得采购人员只能因袭前规,不敢轻易做出突破。政府采购部门担心对采购产品加入环境因素的评估会妨碍WTO倡导的平等待遇与公开透明化等自由贸易原则,招致那些因环境因素而未能中标的政府采购竞标者提出的歧视性指控。例如,欧盟国家之政府采购即受到世界贸易组织、欧盟及各国本身之复杂采购法令管理。

    组织障碍

    政府组织架构可对绿色采购体制造成限制。各国对于中央政府统一采购或地方政府分散采购的利弊并无定论,但一般认为只要是政府部门拓宽政府采购信息流通渠道,完善现行预算管理体系及其运行体制,协调财政部门与其他有关部门的关系,建立政府采购的信息系统,则不论是统一采购还是分散采购均能克服这种组织障碍。如果政策机关能够实施环境管理体系,也就能创造克服这种组织障碍的有利环境,确保政府采购制度的有序运行。

    技术障碍

    要进行绿色采购还面临一些技术问题,此类技术障碍主要体现在无法保障稳定的绿色产品供应链,以及绿色产品与现有设备的兼容性、产品供应稳定性、现存契约供应商无法供应绿色产品等。

    改进措施

    提供采购人员绿色信息,以增加其对绿色采购的认知

    经常对政府采购相关人员举办各项绿色采购研习班,讲习会、演讲等活动,以增加对政府采购法与绿色产品采购办法等相关法令的了解,学习产品对环境冲击的基本知识及实际进行绿色采购的技术程序与补血。此项教育训练虽然主要针对专职采购人员,但也应逐渐要针对专职采购人员,但也应逐渐普及至有资格进行小额采购的人员。在实施环境标志制度的国家,如丹麦、日本、加拿大等国的政府通常建议政府采购人员使用环境标志为选择绿色产品的标准,然而许多环保规章制度包括的产品项目依然有限,因此行署、加拿大都推出详细的的产品指导手册来指导采购人员进行产品选择,挪威则允许采购人员参照与环境标志相当的同类产品规格。

    采购和决标时综合考虑绿色产品生命周期的总体成本 

    鉴于绿色产品经常因为价格因素在政府采购程序中难与传统产品竞争,美国联邦政府规定若有同样功能的指定项目产品时(例如再生复印纸),必须优先采购指定的再生(绿色)产品。在缺乏此类法令的欧盟则允许采用最低价以外的最具经济价值准则来作为政府采购的决标准则,该准则允许将绿色产品生命周期内的总成本列入评估依据。

    制定鼓励绿色采购的法规以营造有利环境 

    在自由贸易盛行的21世纪,各国政府在推出和实施任何有关产品的法令政策时,都必须考虑是否会造成自由贸易的障碍。由于发达国家的政府采购行为均受到世贸组织和国内政府采购法令的约束,政府采购人员不能随意做出不同以往的绿色采购行为。例如,尽管欧盟政府采购指令允许各国将环境考量纳入采购招标的技术规范中,并允许采用最具价值方式决标,但是并未将这些涵义用语直接纳入政府采购条文中,因此,造成各国采购者的许多顾虑。克服障碍的方法就是,提出详细的采购指导纲要与指导性示范招标规范。例如,英国政府提出各项绿色采购文件,详细采购人员将何种环境因素列入招标规范中,避免提出可导致争议的指标,并针对投标者资格、决标准则作出明确说明。这些信息都能够协助采购人员依据复杂的采购法令规定实施绿色采购。

    加强教育训练与实施环境管理系统

    政府采购的运用方式,由中央控制还是各单位自理,将直接影响绿色实施。依据美国政府的经验,通过中央采购机制可较有效地实施绿色采购。例如,联邦机关对影印用纸的采购,如不注明使用再生纸,则负责采购的公共服务部署(GSA)可使用直接替换政策,采购再生纸产品来予以替换。类似此种执行方式只有在中央集权管理的采购方式下才有可能进行,而集中式采购尚且具有易于执行教育训练与进行绩效追踪的好处。

    创造绿色产品市场 

    绿色产品遭受对其产品环境品质和供应链稳定性的质疑,不是在相关采购项目缺乏相应的绿色产品就是在供应方面不够稳定。造成此现象的原因在于产品的市场需求有关联性,由于缺乏稳定的产品市场,所以供应才会不稳定。要克服此项障碍,只有由政府机关事先拟定绿色产品采购的数量,通过政府采购与招标信息公开制度予以事先公告,并且依据计划贯彻实施,才能创造绿色产品市场。

    政府绿色采购计划作为全球绿色消费活动的重要一环,因其庞大的采购计划以及突出的示范意义,其实施成效备受各界瞩目。如推动一般消费者的绿色行为那样,政府机构推行绿色采购时也遭遇到许多障碍。其中,行政法规和政府组织结构的阻力尤为突出。进入到21世纪,各国都有针对性地通过制定鼓励绿色采购的法令、实施教育培训、推行环境管理体系等方式来消除这些不利因素,随着各国政府绿色采购的目标和内容的变化,政府采购的方式也在不断地改进和更新。

    中国绿色政府采购的发展

    到2008年,中国的政府采购法已明确规定,政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标,包括节约能源、保护环境等。为了发挥政府机构节能节水、保护环境的表率作用,促进循环经济发展和可持续发展,国务院有关部门先后印发了《节能产品政府采购实施意见》及节能产品政府采购清单,出台了《关于环境标志产品政府采购实施的意见》及“绿色采购清单”——环境标志产品政府采购清单。

    2007年,有关部门又公布了政府强制采购的包括双端荧光灯和自镇流荧光灯在内的9类节能产品;2008年7月,又对环境标志产品政府采购清单进行了调整,发布了第三批清单。第三批清单共有19个产品类别,进入清单的企业达到760家,产品型号7000多个。

    中国“绿色采购”政策的实施已经取得较好的效果。据不完全统计,2007年,政府采购节能环保两类产品总额达164亿元,占同类产品采购的84.5%。[4]

    2009-5-17

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